L'onere del debito

Abba P. Lerner

The Burden of Debt

The Review of Economics and Statistics, Vol. 43, No. 2 (May, 1961), pp.139-141

Pubblicazione disponibile qui.

L’onere del debito

[ Traduzione di Giorgio D.M. ]

“Ma senti,” protestò la moglie del Rabbino, “quando una delle due parti in lite ti ha esposto il suo punto di vista tu hai detto: “avete proprio ragione”, e poi, quando l’altra parte ti ha esposto il suo punto di vista, tu di nuovo hai detto: “avete proprio ragione”; sicuramente non possono avere ragione entrambe, no?” Al che il Rabbino rispose: “Mia cara, hai proprio ragione!”

I signori Bowen, Davis e Kopf hanno mostrato ¹ che l’onere reale di un progetto realizzato utilizzando risorse nel presente può essere trasferito alle generazioni future attraverso l’indebitamento interno, purché si definisca il termine “generazione” in modo particolare.

E’ facile provare nello stesso modo che tutti i politici sono economisti o che tutti gli economisti sono somari, purché si definisca il termine “economista” in modo particolare.

Però anche se io chiamo zampa la coda di una pecora questo non trasformerà la pecora in un animale con cinque zampe.

La questione qui riguarda certamente più la terminologia che la sostanza.

Tuttavia è certamente una questione della massima importanza perché la conclusione raggiunta da Bowen e dagli altri, sebbene non sbagliata sulla base delle definizioni da essi adottate, è destinata ad essere male interpretata come se significasse quello che sembra voler dire nel linguaggio comune e come se davvero implicasse che la massima parte dei politici comprendono l’economia meglio degli economisti – la massima parte dei quali, se non tutti, sono dei somari.

Bowen, Davis e Kopf hanno assolutamente ragione quando concordano che non c’è “assolutamente nulla” di sbagliato nella convinzione comune degli economisti moderni secondo la quale l’onere reale di un debito non può essere trasferito alle generazioni future se questo onere è definito come “l’ammontare totale dei beni di consumo privato ai quali la comunità rinuncia nel momento preciso in cui i fondi presi in prestito sono spesi”.

Però il Presidente Eisenhower “appare convinto del fatto che i costi di un progetto pubblico finanziato ricorrendo al debito possano essere trasferiti alle generazioni future.”

Come il Rabbino della storia, Bowen e gli altri vogliono dire che anch’egli ha ragione, ma nel loro entusiasmo essi dicono anche che lo scopo della loro nota “è di suggerire che in questo caso è proprio il Presidente che – almeno in un senso della massima importanza – ha ragione” ², con la necessaria e chiara conseguenza che sono gli economisti a sbagliarsi.

Per far sì che il Presidente sembri avere ragione, Bowen e gli altri ridefiniscono “generazione attuale” in modo tale che significhi le persone che prestano il denaro necessario per finanziare il progetto, e ridefiniscono “generazione futura” in modo tale che significhi le persone che pagano le imposte che sono utilizzate per ripagare il capitale e gli interessi sui prestiti.

La perversità delle nuove definizioni è nascosta dalla supposizione che coloro che prestano (“questa generazione”) abbiano tutti 21 anni nel momento nel quale il progetto è eseguito, quando essi prestano i soldi, e dalla supposizione che essi siano ripagati 44 anni dopo, al compimento del loro 65esimo compleanno, con fondi ottenuti in quel momento sottoponendo a imposizione fiscale i contribuenti di 21 anni (“la prossima generazione”).

L’onere è perciò trasferito da “questa generazione” alla “prossima generazione”.

Quello che è stato provato, se insistiamo ostinatamente nell’esprimere la conclusione cui giungono nel linguaggio comune, è che è possibile trasferire l’onere dai Prestatori ai Contribuenti o, potremmo dire, dalla famiglia Lowell alla famiglia Thomas.

La famiglia Lowell sta meglio e la famiglia Thomas sta peggio di come starebbero se fin dal principio la famiglia Lowell fosse stata sottoposta a imposizione fiscale per raccogliere il denaro necessario per il progetto.

La natura ingannevole dell’aver supposto che la famiglia Lowell presti il denaro ora (così che possa essere chiamata la generazione attuale) e che la famiglia Thomas paghi le imposte nel futuro (così che possa essere chiamata la prossima generazione) risulta evidente se notiamo che il trasferimento dell’onere reale del progetto (o, a dire il vero, di ogni altro onere) dalla famiglia Lowell alla famiglia Thomas potrebbe avere luogo ugualmente, nel momento nel quale il progetto viene realizzato (o in ogni altro momento), semplicemente sottoponendo a imposizione fiscale la famiglia Thomas anziché la famiglia Lowell.

Nessun economista, per quel che mi risulta, ha mai negato la possibilità di prendere in prestito o di dare in prestito o di sottoporre a imposizione fiscale alcune persone anziché altre, o di una qualunque combinazione di queste operazioni.

E se noi ridefiniamo le parole di Eisenhower così che esse significhino solo che queste operazioni sono possibili, allora davvero le parole utilizzate dal Presidente costituiscono una affermazione vera.

Però non c’è alcuna ragione per supporre che il Presidente stesse cercando di utilizzare un linguaggio diverso da quello comune, e quello che il Presidente ha detto è semplicemente sbagliato (nel linguaggio comune), a meno che davvero si sbaglino tutti gli economisti (inclusi Bowen e gli altri, come pure J. M. Buchanan che gioca simili trucchi linguistici ³ ).

La questione reale, ed è una questione importante, tra gli economisti e Eisenhower, non è se sia possibile trasferire un onere (o nel presente o nel futuro) da alcune persone ad altre persone, ma se è possibile con l’indebitamento interno, trasferire un onere reale dalla generazione attuale, nel senso dell’economia attuale nel suo complesso, alla generazione futura, nel senso dell’economia futura nel suo complesso.

Quello che è importante per gli economisti è di insegnare al Presidente che l’ultima cosa è impossibile perché un progetto la cui realizzazione richiede l’impiego di risorse ha bisogno delle risorse nel momento in cui le usa, né prima né dopo.

Questa proposizione basilare è vera per tutti i progetti che richiedano l’impiego di risorse. La questione è tradizionalmente posta nei termini dell’onere relativo a un progetto pubblico finanziato da fondi nazionali privati attraverso l’indebitamento; ma la proposizione è abbastanza indipendente dal fatto che il progetto sia pubblico o privato come dal fatto che il debito sia privato o pubblico. La proposizione è valida fin tanto che il progetto sia finanziato internamente, così che non ci siano stranieri che possano assumersi l’onere attuale fornendo le risorse e riaddebitare l’onere in futuro domandando la restituzione delle risorse.

E’ necessario per gli economisti continuare a ripetere questa basilare proposizione perché uno dei loro maggiori doveri è quello di continuare a mettere in guardia le persone contro l’errore di considerare vero per il tutto quello che è vero solo per una parte [fallacy of composition].

A chiunque veda solo una parte dell’economia sembra effettivamente possibile prendere in prestito dal futuro perché tende ad assumere che quello che è vero per la parte sia vero per il tutto.

E’ possibile per la famiglia Thomas prendere in prestito dalla famiglia Lowell, e quello che questo indebitamento compie è trasferire un onere dalla famiglia Thomas alla famiglia Lowell nel presente, e poi di trasferire un uguale onere dalla famiglia Lowell alla famiglia Thomas nel futuro, quando il debito viene ripagato.

Per la famiglia Thomas (e per chiunque altro consideri solo la famiglia Thomas) la combinazione di questi due trasferimenti appare come il trasferimento di un onere dal presente nel futuro o il trasferimento di risorse dal futuro nel presente.

Per la famiglia Lowell, ovviamente, le transazioni appariranno nel modo opposto, cioè come il trasferimento di un onere dal futuro nel presente o come il trasferimento delle risorse dal presente nel futuro.

Però la contrazione del debito e il suo rimborso non creano una Macchina del Tempo.

Non c’è alcun trasferimento di risorse o di oneri tra punti temporali diversi.

E’ possibile per una parte dell’economia (la famiglia Thomas) trasferire il suo onere nel futuro solamente fin tanto che un’altra parte dell’economia attuale (la famiglia Lowell) è disposta ad assumerlo per il periodo intercorrente.

Non è possibile per l’intera generazione attuale trasferire nel futuro un onere perché non c'è al di fuori di essa una famiglia Lowell che possa svolgere il ruolo di assente del prestidigitatore e dare vita all’illusione.

Con questo non si vuole dire che non ci sia affatto un modo nel quale la generazione presente possa trasferire un onere alle generazioni future.

La nostra affermazione dice solo che questo non può avvenire con l’indebitamento interno.

Possiamo impoverire il futuro riducendo i nostri investimenti in quelle dotazioni di capitale (o utilizzando o distruggendo quelle risorse naturali) che consentirebbero alle generazioni future di produrre e godere di un più elevato livello di vita.

C’è anche una possibile relazione tra il finanziamento per mezzo del debito interno e questo modo di impoverire realmente le generazioni future.

Se il pieno impiego (o un qualche altro livello di occupazione) è in qualche modo mantenuto, e se le condizioni dell’indebitamento e le caratteristiche delle persone dalle quali si prende in prestito sono tali da ridurre il consumo meno di quanto il consumo sarebbe stato ridotto se il denaro fosse stato raccolto invece con le imposte, allora ci sarà più consumo e ci dovranno quindi essere meno investimenti.

L’indebitamento avrà allora ridotto le risorse reali ereditate dalle generazioni future.

Ma non c’è una relazione necessaria.

Quasi certamente questo non accadrebbe nelle condizioni del 1960.

Che l’indebitamento incrementi o diminuisca il consumo dipende dalla natura e dalle condizioni del prestito da un lato e dell’alternativa – l’imposizione fiscale - dall’altro lato.

Inoltre, oggi, in un momento nel quale abbiamo una considerevole disoccupazione e una notevole capacità produttiva non utilizzata, è più probabile che un incremento del consumo conduca a maggiori investimenti (realizzabili con le risorse non impiegate) e quindi a un incremento delle risorse produttive che le generazioni future erediteranno.

Quasi certamente non sono queste complicate considerazioni ad aver indotto il Presidente a credere che l’indebitamento interno incrementi e il rimborso del debito riduca “l’ipoteca che i nostri figli erediteranno”.

In ogni caso anche la possibilità di un vero impoverimento delle generazioni future causata da una riduzione indotta degli investimenti è esplicitamente esclusa da Bowen e dagli altri, quando essi dicono che le risorse consumate da un progetto “devono comportare una contemporanea riduzione del consumo privato”. ⁴

Qualunque vero impoverimento delle generazioni future deve essere il risultato della mancata riduzione del consumo privato per un ammontare esattamente pari alle risorse impiegate nel progetto così che alcune di queste risorse devono provenire da investimenti alternativi (se escludiamo l’impiego di risorse inutilizzate).

Sono solamente gli investimenti alternativi non realizzati a causa del progetto che possono tendere ad impoverire le generazioni future (anche se questo impoverimento potrebbe essere più che compensato per esse dai benefici che queste stesse generazioni future otterranno dalla realizzazione del progetto in questione).

Possiamo impoverire le generazioni future anche impiegando nella produzione di armamenti troppe delle risorse che altrimenti sarebbero state destinate alla realizzazione di investimenti; e possiamo ugualmente impoverire le generazioni future con una eccessiva economia nella produzione di armamenti, o non contribuendo in modo sufficiente alla costruzione di un mondo sicuro, così da incoraggiare aggressioni o da stimolare risentimenti e rivoluzioni.

Tuttavia entrambe queste possibilità sono completamente indipendenti dal fatto che decidiamo di ricorrere all’indebitamento oppure alla imposizione fiscale.

Una disinvoltura semantica come quella di Bowen e degli altri, sabota gravemente gli economisti nel loro importante compito di educare il pubblico ad apprezzare una importante verità.

Con le loro ingegnose nuove definizioni di “generazioni” essi hanno reso molto più difficile evidenziare quando viene commesso l’errore di ritenere vero per il tutto quello che è vero solo per una parte.

Questo errore è commesso quando una parte dell’economia (come nella loro definizione di questa o quella generazione) è scambiata per l’intera economia (come nel significato usuale di generazione come l’insieme di tutte le persone viventi in un dato momento); e questo è esattamente l’errore che Bowen e gli altri commettono quando essi dicono che il Presidente Eisenhower (che usa il linguaggio comune) ha ragione.

Essi hanno preso una proposizione vera – cioè che alcune persone possono trasferire un onere nel futuro indebitandosi con altre persone – e l’hanno riscritta in modo tale che quasi tutti leggeranno in essa la proposizione falsa che la nazione nel suo complesso può rubare risorse contraendo un debito (pubblico o privato) interno, e così impoverire le generazioni future.

Sfortunatamente proprio la proposizione falsa è contenuta nell’affermazione del Presidente, ed è creduta vera da molte persone che si trovano nella posizione di dover prendere decisioni vitali.

Questo convincimento falso può certamente contribuire a che le nazioni libere falliscano nel compiere i passi necessari per mantenere ed estendere la libertà nel mondo.

C’è anche un chiaro e attuale pericolo che a causa del timore privo di fondamento di impoverire le generazioni future lasciandogli un più ampio debito interno (del quale saranno debitrici verso se stesse), noi possiamo fallire nel proteggerle da una guerra nucleare e/o da una dominazione totalitaria; la confusione disseminata da Bowen e dagli altri tende a incrementare quel pericolo.

C’è da sperare che questi autori diranno al Presidente che essi stavano utilizzando un linguaggio speciale di loro invenzione e che non intendevano dire quello che sembravano voler dire quando sembrarono negare una proposizione che, come essi stessi dichiarano, non contiene “assolutamente nessun” errore.

___

¹ W. G. Bowen, R. G. Davis, and D. H. Kopf, 'The Public Debt: A Burden on Future Generations?" American Economic Review, L (September 1960), pp.701-706.

² Ibid., p.701, dove il Presidente Eisenhower è citato per aver detto: “personalmente, io non ritengo che un qualsiasi ammontare possa essere chiamato in modo appropriato un surplus finché la nazione ha un debito. Preferisco pensare a questo come a una riduzione dell’ipoteca che i nostri figli erediteranno” nel suo State of the Union Message del 7 gennaio 1960.

³ Nel suo Public Principles of Public Debt (Homewood, Illinois, 1958).

⁴ Ibid., p.703, il corsivo è mio.

[FINE]

Il divorzio tra il Tesoro e la Banca d'Italia - Le due lettere

Beniamino Andreatta

Lettera a Carlo Azeglio Ciampi del 12 febbraio 1981

Carlo Azeglio Ciampi

Lettera a Beniamino Andreatta del 6 marzo 1981

Documenti tratti da: Arel. (2011). L'autonomia della politica monetaria. Il divorzio Tesoro-Banca d'Italia trent'anni dopo. Bologna: Il Mulino.

Il colpo di Stato riuscito.                                                                       Il divorzio tra il Tesoro e la Banca d’Italia.                                      Le due lettere

 

 

 

Il divorzio tra il Tesoro e la Banca d'Italia - Draghi

Mario Draghi

Intervento al convegno "L'autonomia della politica monetaria"

Una riflessione a trent'anni dalla lettera di Andreatta a Ciampi che avviò il divorzio tra il Ministero del Tesoro e la Banca d'Italia.

Roma, Palazzo Altieri, 15 febbraio 2011.

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Il colpo di Stato riuscito.                                                                        Il divorzio tra il Tesoro e la Banca d’Italia.                                      La lettura di Draghi

Il 12 febbraio 1981, trenta anni fa, il Ministro del Tesoro Beniamino Andreatta scrive al Governatore della Banca d’Italia Carlo Azeglio Ciampi la lettera che avvia il cosiddetto “divorzio” tra le due istituzioni. La politica monetaria in Italia cambia corso.

Il contesto

All’inizio degli anni Ottanta il quadro macroeconomico internazionale sta rapidamente cambiando. Il secondo shock petrolifero ha causato in tutti i paesi sviluppati una nuova fiammata inflazionistica. I guasti e i pericoli di un’alta inflazione sono tornati all’attenzione delle opinioni pubbliche. Si ravviva il dibattito intorno alla natura e allo status istituzionale delle banche centrali: quanto è importante la loro indipendenza funzionale (instrument independence)? Quanto è importante che esse fissino la stabilità dei prezzi come obiettivo prevalente?

Negli Stati Uniti Paul Volcker, succeduto nel 1979 ad Arthur Burns come chairman del Board of Governors del Sistema della Riserva federale, imprime subito un radicale cambio di rotta alla gestione monetaria, con l’obiettivo esplicito di “taking on inflation”. In tutti i principali paesi avanzati le politiche monetarie si fanno restrittive.

In Italia, l’inflazione supera il 20 per cento nel 1980. Il meccanismo di indicizzazione dei salari ai prezzi, introdotto dall’accordo del 1975 tra Confindustria e sindacati confederali, amplifica a dismisura l’impatto degli shock provenienti dai prezzi internazionali. Gli squilibri di fondo della finanza pubblica accumulati nel decennio precedente continuano ad aggravarsi: il fabbisogno del settore statale raggiunge l’11 per cento del prodotto.

Nel nostro paese il concetto di indipendenza della Banca centrale è in quegli anni debole, sfumato. La riflessione degli economisti italiani sul ruolo della moneta, con poche significative eccezioni, è limitata; essa si concentra piuttosto sui temi dello sviluppo, dell’industrializzazione, del conflitto sociale e distributivo. Il governatore Baffi è giunto a dolersi esplicitamente dell’assenza di un chiaro obiettivo di tutela della stabilità dei prezzi che sia affidato alla Banca d’Italia dalla legge, come accade alle banche centrali di altri paesi, in primis la Bundesbank (1).

Benché goda di riconosciuta autorevolezza, la Banca d’Italia ha in quel tempo scarsa autonomia nel controllo della base monetaria e nella fissazione dei tassi di interesse a breve termine; il contrasto dell’inflazione e la difesa del tasso di cambio ne sono resi difficoltosi; i tassi di interesse reali sono da tempo negativi. In occasione della riforma del mercato dei Bot nel 1975 la Banca si è impegnata ad acquistare alle aste tutti i titoli non collocati presso il pubblico, finanziando quindi gli ampi disavanzi del Tesoro con emissione di base monetaria. Non solo: il Tesoro può attingere a un’apertura di credito di conto corrente presso la Banca per il 14 per cento delle spese iscritte in bilancio; detiene il potere formale di modificare il tasso di sconto (sia pure su proposta del governatore).

In queste condizioni l’adesione italiana al Sistema monetario europeo, in vigore dal marzo del 1979 e di cui Andreatta è stato uno dei principali propugnatori, rischia di decadere ad “atto velleitario” (2), per la difficoltà di rendere le politiche economiche interne coerenti con quel vincolo. Un forte riallineamento delle parità centrali nello SME, che avrebbe gettato benzina sul fuoco dell’inflazione, viene sventato nel 1980 grazie a una restrizione monetaria assai controversa nel dibattito pubblico; non può essere evitato nel marzo del 1981.

In Banca d’Italia si fa strada in quegli anni una convinzione, espressa dal governatore Ciampi in un noto passaggio delle Considerazioni finali lette nel maggio 1981. La convinzione è che il ritorno a una moneta stabile richieda una “costituzione monetaria”, fondata sui tre pilastri i) della indipendenza del potere di creare moneta da chi determina la spesa pubblica, ii) di procedure di spesa rispettose del vincolo di bilancio, iii) di una dinamica salariale coerente con la stabilità dei prezzi (3).

Una idea del genere, oggi sedimentata nella cultura economica generale, è coltivata negli anni Settanta solo da pochi economisti. Già alla fine di gennaio 1976, nei giorni concitati di una crisi della lira che porta alla chiusura del mercato italiano dei cambi, durante uno scambio di opinioni con i vertici della Banca d’Italia il Prof. Andreatta esprime il parere che occorra “una ferma dichiarazione di indipendenza della banca centrale dal Tesoro”, in modo che essa sia messa in grado di dichiarare un suo obiettivo di espansione della moneta (4); di fronte alle drammatiche difficoltà dell’economia italiana, prefigura già allora un’idea che riprenderà da Ministro del Tesoro: che la funzione della Banca d’Italia come banca del Tesoro non debba interferire con quella di regolatore della liquidità monetaria.

Lo scambio di lettere e l’avvio del “divorzio”

Quando Beniamino Andreatta assume la responsabilità del ministero del Tesoro, nell’ottobre 1980, la spirale prezzi-salari è avviata. Va, nelle parole del ministro, “cambiato il regime della politica economica”. Ma il clima politico non è favorevole: la stessa compagine di governo è “ossessionata dall'ideologia della crescita a ogni costo, sostenuta da bassi tassi di interesse reali e da un cambio debole” (5). La decisione di “cambiare regime” non viene pertanto sottoposta al Comitato Interministeriale per il Credito e il Risparmio per un'approvazione formale; assume la forma di un semplice scambio di lettere fra ministro e governatore; a consentirlo, secondo i legali del ministero, è il fatto che la revisione delle disposizioni date alla Banca d'Italia rientra nella competenza esclusiva del ministro.

Con la sua lettera, il ministro chiede il “parere” del governatore sull’ipotesi di una modifica del regime esistente, con l’obiettivo esplicito di porre rimedio all’insufficiente autonomia della Banca nei confronti del Tesoro (6). Il governatore, nella sua risposta, concorda sulla necessità che la Banca risponda unicamente a obiettivi di politica monetaria nel regolare il finanziamento al Tesoro; prefigura inoltre, per il futuro, l’intenzione della Banca di procedere alla predisposizione e alla comunicazione al mercato di obiettivi quantitativi di crescita della base monetaria, passo decisivo verso un cambiamento di strategia monetaria (7).

È divorzio, consensuale

Il nuovo regime viene avviato nel luglio del 1981. La riforma non è completa: alle aste dei Bot il Tesoro continuerà a fissare un tetto massimo ai rendimenti (il “tasso base”) fino al 1988-89; fino al 1994 la Banca d'Italia continuerà a intervenire discrezionalmente in asta e fino a quell’anno rimarrà anche in essere il finanziamento automatico del Tesoro tramite il conto corrente presso la Banca.

Nonostante questi evidenti limiti, il nuovo regime ha effetti di grande portata. Un test importante giunge alla fine del 1982. Il fabbisogno del Tesoro stenta a trovare copertura sul mercato; occorrerebbe far salire i tassi base, il Tesoro nicchia; la Banca non acquista in asta i titoli di Stato non collocati e costringe il Governo a investire della questione il Parlamento, facendosi approvare un’anticipazione straordinaria della Banca.

Dopo il “divorzio” i tassi di interesse reali tornano stabilmente su livelli, positivi, compatibili con il progressivo rientro dell’inflazione e con la permanenza nello SME; il fabbisogno pubblico viene finanziato pressoché per intero sul mercato senza creazione di base monetaria; inizia da parte della Banca d’Italia la pratica di annunciare obiettivi di espansione della moneta.

Una decisione politica

La decisione di Andreatta e Ciampi, pur rivestita di panni “tecnici”, ha forti effetti politici di lungo periodo. Il ministro e il governatore ne sono consapevoli. Nelle stesse parole di Andreatta, il divorzio nasce come “congiura aperta” tra i due, nel presupposto che a cose fatte, sia poi troppo costoso tornare indietro (8).

Una volta compiuto il “fatto”, le reazioni sono ostili. Gli scettici ritengono la misura destinata a vita breve. Sono contrari ampi settori della maggioranza di governo, dell’opposizione, del sistema bancario, tutti timorosi del rialzo dei tassi di interesse reali (9). Viene agitato lo spettro della deindustrializzazione del Paese. Ma la riconquista dell’autonomia da parte della banca centrale si rivela duratura; permette di riportare la crescita dei prezzi sotto controllo senza soffocare l’apparato industriale, come sarà più avanti rivendicato da Ciampi (10). Tra il 1980 e il 1987 l’inflazione cade da oltre il 21 per cento a meno del 5; il prodotto interno lordo torna a crescere del 3 per cento l’anno, in media, fra il 1984 e il 1988.

Il “divorzio” apre una stagione di grandi cambiamenti nella gestione degli strumenti di politica monetaria, in direzione di una piena indipendenza funzionale della banca centrale e di un più efficiente funzionamento dei mercati finanziari; vengono tra l’altro abbandonati i controlli amministrativi sul credito. La riduzione dell’inflazione prosegue negli anni Novanta, passaggio essenziale per consentire la nostra tempestiva partecipazione all’Unione Economica e Monetaria in Europa.

Gli effetti del “divorzio” sulla politica di bilancio non sono invece quelli sperati. Chi si è augurato che un atteggiamento non accomodante della banca centrale nel finanziare con moneta il disavanzo induca comportamenti di spesa più responsabili resta deluso. Manca una modifica radicale delle procedure e delle prassi, elemento essenziale della nuova costituzione monetaria invocata da Ciampi. Dopo dieci anni dal divorzio il fabbisogno annuo del settore statale si colloca ancora tra il 10 e l’11 per cento del Pil; il rapporto tra debito pubblico e prodotto supera il 120 per cento del prodotto nel 1994.

Per un miglioramento sostanziale della finanza pubblica si devono attendere gli anni Novanta e la corsa affannosa a rientrare nei criteri per l’ammissione all’area nell’euro con il primo gruppo di paesi. Come ha sostenuto alla fine degli anni Ottanta Tommaso Padoa-Schioppa, la gestione responsabile della moneta è essenziale, ma da sola non basta a curare tutti i mali di un’economia con la finanza pubblica in disordine; la scelta per la stabilità appartiene alla società nel suo complesso, non alla sola banca centrale (11).

L’eredità di quegli anni

Le idee che hanno portato alla unificazione monetaria d’Europa, che ne sono oggi il fondamento, si sono affermate in tutti i paesi avanzati all’inizio degli anni Ottanta: indipendenza delle banche centrali, obiettivo di assicurare la stabilità dei prezzi, divieto di finanziamento monetario dei disavanzi pubblici. Andreatta e Ciampi hanno colto e applicato quelle idee con straordinaria tempestività.

Conviene sempre rammentare quanto a fondo la moneta comune europea abbia piantato il seme della stabilità monetaria nei nostri paesi. La credibilità della politica monetaria, che l’Eurosistema ha ereditato dalle migliori tradizioni delle banche centrali partecipanti, ha rafforzato la resistenza delle economie dei paesi dell’area di fronte a shock avversi.

Durante l’ultima crisi l’ancoraggio delle aspettative d’inflazione nell’area dell’euro ha concesso un ampio spazio di manovra alla politica monetaria, per garantire il funzionamento dei mercati, per sostenere il credito ed evitare il tracollo dell’economia. I tassi di mercato monetario sono scesi su valori senza precedenti, vicini allo zero, sono state adottate misure eccezionali di creazione di liquidità, senza muovere le aspettative di inflazione nel medio-lungo termine. Non si è ripetuto lo stop and go di politica monetaria tipico degli anni Settanta.

La credibilità che abbiamo raggiunto va salvaguardata, mantenendo alta la guardia.

È un insegnamento dell’esperienza degli anni Ottanta anche il principio, irrinunciabile per la costruzione europea, che politiche fiscali sostenibili sono fondamento essenziale di una unione monetaria. A questo intendeva rispondere il Patto di Stabilità e Crescita. Tuttavia, si è a volte preferito piegare le regole anziché aggiustare le politiche, annacquando il Patto o violandone lettera e spirito. Molti paesi membri hanno affrontato la crisi globale con livelli già elevati del debito pubblico. I problemi di finanza pubblica avevano origine anche da squilibri strutturali, a cui era stata prestata un’attenzione insufficiente.

Oggi come negli anni Ottanta, la politica monetaria non può essere considerata un rimedio alla irresponsabilità di altre politiche.

La costruzione europea deve essere resa ancora più resistente. Le istituzioni europee stanno lavorando nella giusta direzione, sui tre fronti dove i progressi sono più necessari: regole di coordinamento fiscale più stringenti e meno soggette a discrezionalità nell’applicazione; un meccanismo di sorveglianza macroeconomica tra i paesi dell’area che consenta gli interventi strutturali necessari a rimuovere gli squilibri e a promuovere la crescita; meccanismi robusti di gestione delle crisi e di supporto finanziario, nell’ambito di una chiara condizionalità. È possibile, è necessario completare la costruzione europea guardando avanti.

Trenta anni fa, nel nostro paese, Andreatta e Ciampi seppero guardare avanti, e lontano.

(1) Paolo Baffi, Considerazioni finali sul 1975, Banca d’Italia, p. 441.

(2) Carlo Azeglio Ciampi, Considerazioni Finali sul 1979, Banca d’Italia, p. 393.

(3) Carlo Azeglio Ciampi, Considerazioni Finali sul 1980, Banca d’Italia, p. 384.

(4) Cit. in E. Gaiotti e S. Rossi, “La politica monetaria italiana nella svolta degli anni Ottanta”, in Gli anni Ottanta come storia, a cura di S. Colarizi, P. Craveri, P. Pons, G. Quagliariello, Rubbettino, 2004.

(5) Beniamino Andreatta, “1981: un divorzio per tutte le stagioni”, Il Sole 24 Ore, 26 luglio 1991.

(6) Lettera del ministro Andreatta al governatore Ciampi del 12 febbraio 1981, riprodotta in M. Fratianni, F. Spinelli, Storia monetaria d’Italia: lira e politica monetaria dall’Unità all’Unione Europea, Etas, 2001.

(7) Lettera del governatore Ciampi al ministro Andreatta del 6 marzo 1981, ASBI, Banca d’Italia, “Direttorio Ciampi”, cont. 69, fasc. 1.

(8) Beniamino Andreatta, cit.

(9) M.T. Salvemini, L’indipendenza della banca centrale e il divorzio, in Andreatta economista, a cura di S. Rossi e A. Gigliobianco, Il Mulino, 2009.

(10) Carlo Azeglio Ciampi, Considerazioni Finali sul 1986, p. 340.

(11) Tommaso Padoa Schioppa, “Reshaping monetary policy”, in R. Dornbush, S. Fischer and J. Bossons, Essays in honor of Franco Modigliani, Cambridge, MIT Press, 1987.

[FINE]

La durezza del vivere

Tommaso Padoa Schioppa

Berlino e Parigi. Ritorno alla realtà.                                              Interventi strutturali difficili ma obbligati

Corriere della Sera, 26 agosto 2003.

Pubblicazione disponibile qui .

La durezza del vivere.                                                                      Contro il progresso sociale

I governi di Francia e Germania sembrano aver scelto, ormai senza riserve, la strada di quelle che il gergo economico chiama riforme strutturali.

Non sappiamo se andranno fino in fondo; ma se poniamo questa scelta in prospettiva possiamo comprenderne il significato storico e anche azzardare una previsione.

Solo sei anni fa Francia e Germania si autoiscrivevano con sussiego nel nucleo dei Paesi in regola su tutto: inflazione e bilancio, direttive europee e stabilità politica.

In realtà i semi delle difficoltà già maturavano.

La Germania aveva vinto per anni, decenni, combinando la superiore qualità dei suoi prodotti industriali (chi compra una Mercedes non bada al prezzo) con la superiore stabilità dei prezzi: le periodiche rivalutazioni del marco premiavano la combinazione ma vi contribuivano anche, perché proprio esse calmieravano i prezzi.

La Francia, dopo la svalutazione del 1983, aveva preso la ferrea determinazione di fare «come e meglio della Germania»; un severissimo controllo dei salari accrebbe anno dopo anno la competitività favorendo la crescita.

Proprio il successo della rincorsa francese contribuì a indebolire l’arma vincente della Germania. Nel 1992-'93, rifiutando la svalutazione sul marco, la Francia si difese da un ritorno al vecchio male.

Nell’ultimo decennio entrambi i percorsi si sono fatti impervi.

Anzitutto per la Germania, aggravata dai costi della riunificazione e dalla perdita del vantaggio di prima della classe. Poi anche per la Francia, dove si esaurivano i margini della disinflazione competitiva.

Quando la corsa dell’economia americana cessò di far crescere tutti, le magagne di ciascuno divennero evidenti e il bisogno di curarle urgente.

Francia e Germania si ritrovarono con disoccupazione e disavanzo pubblico pesanti; da severi maestri della stabilità divennero scolari senza il compito fatto.

Non restavano che le riforme strutturali, eterno ritornello di quelle che Luigi Einaudi chiamava le sue prediche inutili: lasciar funzionare le leggi del mercato, limitando l'intervento pubblico a quanto strettamente richiesto dal loro funzionamento e dalla pubblica compassione.

Nell'Europa continentale, un programma completo di riforme strutturali deve oggi spaziare nei campi delle pensioni, della sanità, del mercato del lavoro, della scuola e in altri ancora.

Ma deve essere guidato da un unico principio: attenuare quel diaframma di protezioni che nel corso del Ventesimo secolo hanno progressivamente allontanato l’individuo dal contatto diretto con la durezza del vivere, con i rovesci della fortuna, con la sanzione o il premio ai suoi difetti o qualità.

Cento, cinquanta anni fa il lavoro era necessità; la buona salute, dono del Signore; la cura del vecchio, atto di pietà familiare; la promozione in ufficio, riconoscimento di un merito; il titolo di studio o l'apprendistato di mestiere, costoso investimento.

Il confronto dell'uomo con le difficoltà della vita era sentito, come da antichissimo tempo, quale prova di abilità e di fortuna. È sempre più divenuto il campo della solidarietà dei concittadini verso l'individuo bisognoso, e qui sta la grandezza del modello europeo.

Ma è anche degenerato a campo dei diritti che un accidioso individuo, senza più meriti né doveri, rivendica dallo Stato.

Germania e Francia sono Paesi con forte struttura dello Stato, consapevoli di sé, determinati a contare nel mondo, sorretti da classi dirigenti attente all'interesse generale.

In entrambe, il modello di società (lo stesso dell'Italia) ha bisogno di coraggiose correzioni, diverse e in qualche caso maggiori di quelle necessarie all'Italia. Le difficoltà sono notevolissime. Ma riesce difficile pensare che, imboccata la strada, i due Paesi non sappiano percorrerla con determinazione.

[FINE]

Articolo segnalato e commentato qui.

Il corsivo è mio.

Il divorzio tra il Tesoro e la Banca d’Italia - Ciampi II

Carlo Azeglio Ciampi

Testimonianza per il convegno "L'autonomia della politica monetaria"

Una riflessione a trent'anni dalla lettera di Andreatta a Ciampi che avviò il divorzio tra il Ministero del Tesoro e la Banca d'Italia.

Roma, Palazzo Altieri, 15 febbraio 2011.

Pubblicazione disponibile qui

Il colpo di Stato riuscito.                                                                       Il divorzio tra il Tesoro e la Banca d’Italia nelle parole dei congiurati - Ciampi

Ho accettato ben volentieri l'invito di Enrico Letta a ricordare le vicende del 1980/81 che portarono Beniamino Andreatta e me a stipulare quello che è passato alla storia come il "divorzio" tra Tesoro e Banca d'Italia.

Sulle qualità di Andreatta, come uomo di studio e di lungimirante impegno civile, mi sono già espresso altre volte, segnatamente in occasione della giornata di studio promossa dall'allora Ministro dell'Economia e delle finanze, Tommaso Padoa-Schioppa, il 13 febbraio 2008.

Agli inizi degli anni ‘80, l’Italia viveva la seconda crisi petrolifera; il livello dei prezzi segnava un tasso annuo superiore al 20 per cento. Da quasi dieci anni l’Italia conviveva con un’inflazione a due cifre, che non ci doveva abbandonare per altri cinque anni.

All’assemblea della Banca d’Italia del maggio 1981, interpretando l’anima dell’Istituto che mi era stato da poco affidato, indicai tre condizioni per restituire al Paese stabilità monetaria: una politica dei redditi volta alla disinflazione; una banca centrale completamente indipendente; il pieno controllo del bilancio pubblico e della conseguente creazione monetaria.

Vorrei richiamare, per sommi capi, le tre condizioni che enunciai allora:

"Il ritorno a un moneta stabile richiede un vero cambiamento di costituzione monetaria, che coinvolge la funzione della banca centrale, le procedure per le decisioni di spesa pubblica e quelle per la distribuzione del reddito.

Prima condizione è che il potere della creazione della moneta si eserciti in completa autonomia dai centri in cui si decide la spesa .... Oggi quella condizione deve essere soddisfatta soprattutto nei confronti del settore pubblico, liberando la banca centrale da una condizione che permette ai disavanzi di cassa di sollecitare una larghezza di creazione di liquidità non coerente con gli obiettivi di crescita della moneta. Ciò impone il riesame dei modi attraverso i quali, nel nostro ordinamento, l'istituto di emissione finanzia il Tesoro: lo scoperto del conto corrente di tesoreria, la pratica dell'acquisto residuale dei buoni ordinari alle aste, la sottoscrizione di altri titoli emessi dallo Stato. In particolare è urgente che cessi l'assunzione da parte della Banca d'Italia dei BOT non aggiudicati alle aste....."

"Seconda condizione sono regole di procedura che collochino le grandi decisioni di spesa nella prospettiva dell'equilibrio monetario... Alle decisioni di spesa pubblica bisogna dare regole che costringano al rispetto sostanziale dell'obbligo di copertura ... Occorre ricercare e definire solennemente forme, quali ad esempio l'obbligo del pareggio fra le entrate e le uscite correnti, con le quali dare concreta attuazione al principio enunciato nella Costituzione ..."

"Terza condizione: occorre ricercare e definire forme istituzionali attraverso le quali la negoziazione collettiva ritorni ad essere strumento di governo della dinamica dei redditi e della condizione del lavoro anziché di distruzione della moneta ...

Autonomia della banca centrale, rafforzamento delle procedure di bilancio, codice della contrattazione collettiva sono presupposti del ritorno a una moneta stabile."

Nel nostro paese, nello scorcio degli anni settanta e all'inizio degli anni ottanta la creazione di "moneta di banca centrale" - la moneta ad alto potenziale che stava alla base della piramide della creazione della moneta e del credito -  avveniva principalmente attraverso il canale del Tesoro (gli altri due essendo le banche e l'estero) : questo per effetto di una convenzione, non in forza di un obbligo di legge, che faceva sì che la Banca agisse da acquirente residuale di tutti i BOT emessi dal Tesoro, al tasso di interesse deciso dallo stesso Tesoro.

Il Governatore Baffi, nelle Considerazioni finali del 1976 spiegò che la Banca aveva creduto di "accettare la validità di una ragione economica storica più cogente della pur profonda convinzione di quanto sia effimero e dispersivo il sostegno dell'occupazione e del reddito affidato all'inflazione".

In effetti, la creazione monetaria operata per il tramite del canale Tesoro agiva come un potente volano di svilimento del valore, interno ed esterno, del valore della moneta, attraverso una costante creazione del combustibile - la "base monetaria" - che alimentava i processi inflazionistici.

In quelle difficili condizioni, l'azione della Banca centrale nel controllo dei flussi monetari e finanziari si traduceva in un continuo sforzo di assorbire ("mop up", si diceva allora) la liquidità in eccesso, principalmente attraverso operazioni di mercato aperto.

Ricordiamo inoltre che, per un'economia di trasformazione quale quella italiana, caratterizzata da un elevato grado di apertura sull'estero, la presenza di un'elevata liquidità sul mercato interno facilmente si traduceva in tensioni sul cambio e sul tasso di inflazione importata.

Aggiungasi che il nostro sistema di determinazione delle retribuzioni, pubbliche e private, era fortemente indicizzato. Ben pochi mettevano in dubbio il sistema delle indicizzazioni al 100 per cento, effetto della scala mobile conseguente agli accordi fra le parti sociali del 1975.

All’estero, ciò consolidava l’immagine di una economia italiana caratterizzata da una congenita propensione all’inflazione.

Andreatta e io eravamo convinti che fosse indispensabile ridare autonomia alla politica monetaria; di qui l'idea di modificare la prassi introdotta nel 1976 secondo la quale la Banca d'Italia agiva da acquirente residuale dei titoli invenduti in asta. Nell'autunno del 1980 avemmo con Andreatta lunghi colloqui sull'argomento. Trent'anni fa, proprio di questi giorni, sulla base di uno studio condotto da un gruppo di lavoro congiunto Tesoro-Banca d'Italia, ci scambiammo, con Andreatta, alcune lettere con le quali si poneva termine al meccanismo automatico di acquisto residuale; l'accordo si perfezionò nel luglio del 1981.

La riconquistata autonomia della Banca centrale riduceva il finanziamento agevolato della spesa pubblica, cosicché il tasso d'interesse poteva riprendere il suo ruolo chiave di determinazione delle condizioni di equilibrio nel mercato monetario e finanziario.

Con l'adesione alla moneta unica quel cammino è stato portato a compimento. Soprattutto, la società civile ha maturato una nuova mentalità, centrata sulla stabilità quale condizione essenziale per un maggiore benessere economico e sociale. Ciò rese l’Italia degna di partecipare fin da subito alla moneta unica.

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Il divorzio tra il Tesoro e la Banca d’Italia - Andreatta

Beniamino Andreatta

Il divorzio tra Tesoro e Bankitalia e la lite delle comari

Il Sole 24 Ore, 26 luglio 1991.

Pubblicazione disponibile qui .

Il colpo di Stato riuscito.                                                                    Il divorzio tra il Tesoro e la Banca d’Italia nelle parole dei congiurati - Andreatta

Con l'asta dei BoT del luglio 1981 iniziava, dieci anni fa, un nuovo regime di politica monetaria.

Si inaugurava, infatti, il cosiddetto "divorzio" fra Tesoro e Banca d'Italia: una "separazione dei beni" che esimeva la seconda dal garantire in asta il collocamento integrale dei titoli offerti dal primo.

Oggi la "separatezza" fra i poteri esecutivo, legislativo e monetario è chiamata a test ancora più impegnativi, con gli impegni prossimi venturi in tema di unione monetaria e di vincoli al finanziamento e alla misura stessa del deficit di bilancio.

Il Sole-24 Ore ha voluto ricordare, con gli scritti dei protagonisti e dei testimoni privilegiati del "divorzio" del 1981, uno spartiacque della politica economica degli anni 80. Con l'augurio che questo decennio veda ulteriori progressi nella chiarezza dei ruoli e delle responsabilità.

Ero al ministero del Tesoro da poco più di tre mesi, di cui due quasi integralmente occupati a rimettere in movimento il meccanismo delle nomine bancarie - nomine da ministro della Repubblica, senza condiscendenze alle pressioni dei partiti della maggioranza - quando dovetti valutare, con senso di urgenza, che la crisi del secondo shock petrolifero imponeva di essere affrontata con decisioni politiche mai tentate prima di allora.

La propensione al risparmio finanziario degli italiani si stava proprio in quei mesi abbassando paurosamente e il valore dei cespiti reali - case e azioni- aumentava a un tasso del cento per cento all'anno.

La soluzione classica sarebbe stata quella di una stretta del credito, accompagnata da una stretta fiscale, che, come nel 1975, avesse creato una recessione con una caduta di alcuni punti del prodotto interno lordo; ma l'esperienza stessa degli anni '70 indicava due ordini di difficoltà:

a) la Banca d'Italia aveva perduto il controllo dell'offerta di moneta, fino a quando essa non fosse stata liberata dall'obbligo di garantire il finanziamento del Tesoro;

b) il demenziale rafforzamento della scala mobile, prodotto dell' accordo tra Confindustria e sindacati confederali proprio nei primi mesi del 1975, aveva talmente irrigidito la struttura dei prezzi, che, in presenza di un raddoppio del prezzo dell' energia, anche una forte stretta da sola era impotente a impedire che un nuovo equilibrio potesse essere raggiunto senza un'inflazione tale da riallineare prezzi e salari ai costi dell'energia.

L'imperativo era di cambiare il regime della politica economica e lo dovevo fare in una compagine ministeriale in cui non avevo alleati, ma colleghi ossessionati dall' ideologia della crescita a ogni costo, sostenuta da bassi tassi di interesse reali e da un cambio debole. 

La nostra stessa presenza nello Sme era allora messa in pericolo (c'è da ricordare che il partito socialista si era astenuto quando il Parlamento votò nel 1978 sull' adesione all' accordo di cambio e che i ministri socialisti avevano di fatto un potere di veto sulla politica economica).

I miei consulenti legali mi diedero un parere favorevole sulla mia esclusiva competenza, come ministro del Tesoro, di ridefinire i termini delle disposizioni date alla Banca d'Italia circa le modalità dei suoi interventi sul mercato e il 12 febbraio 1981 scrissi la lettera che avrebbe portato nel luglio dello stesso anno al "divorzio".

Il termine intendeva sottolineare una discontinuità, un mutamento appunto di regime della politica economica; un'analoga operazione che negli Stati Uniti pose termine nel 1951 alla politica di denaro facile, che aveva permesso il finanziamento della Seconda guerra mondiale, veniva ricordata come l' agreement tra Tesoro e Fed.

Nei limiti stretti delle mie competenze era invece mia intenzione sottolineare la novità, la rottura con il passato, quando poteva apparire "sedizioso" un comportamento della Banca che rifiutasse il finanziamento del fabbisogno pubblico per non creare base monetaria in eccesso.

Il divorzio non ebbe allora il consenso politico, né lo avrebbe avuto negli anni seguenti; nato come "congiura aperta" tra il ministro e il governatore divenne, prima che la coalizione degli interessi contrari potesse organizzarsi, un fatto della vita che sarebbe stato troppo costoso - soprattutto sul mercato dei cambi - abolire per ritornare alle più confortevoli abitudini del passato.

Per rafforzare l'autonomia della Banca d'Italia altre due questioni venivano affrontate in quella lettera:

1) costituzione di un consorzio di collocamento tra banche commerciali, nelle mie intenzioni destinato soprattutto per il debito pubblico a più lunga scadenza;

2) una nuova regolamentazione dello scoperto del conto corrente di Tesoreria.

I tempi non erano maturi per affrontare questi aspetti e la Banca d'Italia preferì procedere solo sul nuovo regolamento della sua presenza nelle aste.

Facendo queste proposte era mia intenzione drammatizzare la separazione tra Banca e Tesoro per operare una disinflazione meno cruenta in termini di perdita di occupazione e di produzione, sostenuta dalla maggiore credibilità dell'istituto di emissione una volta che esso fosse liberato dalla funzione di banchiere del Tesoro.

Accarezzai anche l'ipotesi di un rebasement della lira che avrebbe potuto essere sostituita da uno scudo italiano, con parità uno a uno con l'Ecu, e con l'impegno unilaterale di mantenere nel tempo questa parità e approfondii l' argomento in numerose conversazioni con Ortoli, allora vicepresidente della Commissione di Bruxelles.

Il filo conduttore era lo stesso che ispirò il divorzio, quello, cioè, di facilitare la politica di stabilizzazione favorendo il formarsi di aspettative favorevoli da parte degli operatori che avrebbero agevolato la trasmissione sui prezzi della politica monetaria, minimizzando gli effetti negativi sui volumi.

Senza presunzioni eccessive, questa lettera ha segnato davvero una svolta e il divorzio, assieme all'adesione allo Sme (di cui era un'inevitabile conseguenza), ha dominato la vita economica degli anni '80, permettendo un processo di disinflazione relativamente indolore, senza che i problemi della ristrutturazione industriale venissero ulteriormente complicati da una pesante recessione da stabilizzazione.

Naturalmente la riduzione del signoraggio monetario e i tassi di interesse positivi in termini reali si tradussero rapidamente in un nuovo grave problema per la politica economica, aumentando il fabbisogno del Tesoro e l'escalation della crescita del debito rispetto al prodotto nazionale.

Da quel momento in avanti la vita dei ministri del Tesoro si era fatta più difficile e a ogni asta il loro operato era sottoposto al giudizio del mercato.

Il bilancio di competenza del 1982 è la dimostrazione di questa nuova situazione: riuscii in pratica ad azzerare i fondi globali, cosa che non era successa prima né successe dopo.

Il saldo netto da finanziare del bilancio preventivo e il fabbisogno del consuntivo furono del 10% inferiore agli analoghi aggregati dell' anno precedente, anche se poi la Tesoreria, caricata nel recente passato, provocò un volume eccezionalmente elevato di indebitamento.

Bisognava continuare a stringere le spese di competenza e nella preparazione del bilancio 1983 si chiese al Parlamento una delega amplissima per affrontare con decreti delegati i nodi che il Parlamento stesso si dimostrava riluttante a sciogliere.

Queste deleghe furono nell' autunno rifiutate e, nel mezzo del turbamento che ne seguì sui mercati finanziari, il collega Formica propose di rimborsare una quota soltanto del debito del Tesoro con una specie di concordato extragiudiziale.

Risposi a rime baciate per sdrammatizzare il panico che ne sarebbe potuto seguire; e subito fu l'affare delle comari.

Pochi mesi più tardi, in analoghe circostanze, Jacques Delors riuscì a sbarcare cinque ministri che avevano sostenuto - privatamente - la convenienza per la Francia di uscire dallo Sme.

La stampa e i politici di casa nostra sembravano invece ignorare il baratro che avevamo sfiorato e ipocritamente si scandalizzarono per la forma delle mie risposte.

Il divorzio aveva fatto la sua prima vittima ed era il suo autore; ma aveva dimostrato di funzionare.

Negli anni successivi non divenne certo popolare nei palazzi della politica, ma continuò ad assicurare legami fra la politica italiana e quella dell' Europa.

[FINE]